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城鎮化過程中鎮改市路徑探索縣轄市還是縣級市

  21世紀宏觀研究院分析師 姚建莉

  特約分析師 朱藝藝

  自從《關於開展國傢新型城鎮化綜合試點工作的通知》下發後,地方再掀起"鎮改市"的熱潮。

  實際上,"鎮改市"的提法並不新鮮,從1986年以來,國傢層面就已經多次出臺"鎮改市"的相關政策。雖然1997年曾一度叫停全國范圍內的"撤縣設市"與"撤鎮設市",但從2004年開始,鎮改市再度被提出。2012年,強鎮林立的浙江率先提出爭取國傢在浙江率先開展撤鎮設市試點。到2014年,國傢新型城鎮化綜合試點啟動,"建立行政創新和行政成本降低的設市模式,選擇鎮區人口10萬以上的建制鎮開展新型設市模式試點工作"的官方表述讓地方重燃地方鎮改市熱情。

  多年來,不少地區一直在進行"鎮改市"的探索,路徑主要集中在改縣轄市(現有體制框架內)和縣級市兩大類。比如,浙江、山東、廣東等地,都在有條件的重點鎮開展小城市培育,更多的是類似縣轄市的模式;而福建石獅則是為數極少的,在1987年改縣級市的鎮。

  21世紀宏觀研究院發現,"縣轄市"和"縣級市"個案在GDP、財政收入、人口、城市化率、市(鎮)區面積都存在相當差距,鎮改"縣級市"後上述項目增長迅猛。不過,"縣轄市"和台北市小額貸款推薦"縣級市"盡管各有其優勢,但在在改革成本和效果方面也存在著各自的問題。

勞工貸款105年  1.浙江模式--縣轄市

  紹興之後,2007年5月,浙江省下發《關於加快推進中心鎮培育工程的若幹意見》,首批選定141個省級中心鎮,賦予中心鎮部分縣級經濟社會管理權限,涉及財政、規費、資金扶持、土地、社會管理、戶籍等10個方面。

  在這27個試點中,蒼南縣龍港鎮、溫嶺市澤國鎮、東陽市橫店鎮等均榜上有名。浙江大學公共管理學院教授范柏乃指出,"浙江有很多這樣的地方,經濟規模超過西部的一個縣,但是因為行政級別受限,影響到它的發展。"

  試點開始後,樂清市、蒼南縣、平陽縣、東陽市、江山市、蕭山區隨即就實施試點鎮行政區劃調整。

  樂清市柳市鎮並入"2鎮1區",面積增加46平方公裡,人口增加10萬;蒼南縣龍港鎮並入"2鎮1鄉",面積增加61平方公裡,人口增加10萬人;平陽縣鰲江鎮並入"2鎮3鄉",面積增加92平方公裡,人口增加6萬人。加上配套的戶籍政策,試點地區人口迅速集聚。

  另外,試點鎮的財政自主權都得到瞭擴大。27個試點鎮投資實現30%以上的增長,GDP增速達12%以上,財政收入增長超過18%。

  在備受關註的土地要素上,浙江省財政每年下撥10億元專項資金,各縣資金配套比例為1︰3,同時給予試點鎮所在縣(市、區)土地指標切塊總量2%的傾斜。

  據浙江省國土廳統計資料顯示,2011年全省共安排小城市培育試點掛鉤周轉指標4119畝,通過切塊指標安排試點鎮新增建設用地計劃指標6152畝。

  此外,試點鎮還享受瞭事權下放、人事權改革等兩方面的政策。以溫嶺澤國鎮為例,2012年9月,澤國鎮啟用行政服務中心,公安、地稅、工商等26個部門及單位入駐,由溫嶺市下放至澤國鎮的審批權高達327項。

  同時,澤國鎮黨委書記進入溫嶺市委常委,鎮長則列席市政府常務會議,兩人均享受副處級待遇;溫嶺市澤國分所升格為分局,溫嶺市局的副局長兼任澤國分局局長。

  但也有地方官員表示,現有體制框架內的試點意義有限,財政、土地指標等盡管獲得瞭政策支持,但依舊不能滿足需求。

  2.石獅模式--縣級市

  在浙江"擴權強鎮"的基礎上,福建曾突破原有行政框架做出創新,隸屬福建省泉州市的縣級市石獅,是少有的由鎮升格成縣級市的一個典型。

  20多年前的一個偏隅小鎮發展到如今的亞洲最大服裝城、全國百強縣,石獅的發展得益於撤鎮設市帶來的"紅利"。

  1987年《關於晉江縣石獅鎮升級為縣級市建制的報告》中指出,1986年石獅鎮年工農業總產值和市場商品貿易額均在億元以上,工商稅收入也達1163萬元,全鎮鄉鎮企業592傢,產值9568萬元。

  與此經濟體量不相適應的是,由於是鄉鎮一級建制,當時的石獅在行政管理體制、財政管理體制、治安交通管理能力及基礎設施等方面,都受到較多制約。

  以工商行政管理部門為例,改市前,全鎮有各類企業592傢,個體商販3000多戶,每年市場商品貿易額超過億元,而鎮工商行政管理部門在編的幹部職工隻有29人。按當時管理體制,處理100元以上的案件,都要報縣工商局審批,常常因結案不及時造成問題。

  在這樣的背景下,1987年12月17日,經國務院批準,原屬泉州市晉江縣的石獅、永寧、蚶江鎮和祥芝鄉等四個鄉鎮從晉江縣單獨劃列,建立省轄縣級市,並成為福建省綜合改革試驗區。

  撤鎮設市為其帶來的好處,首先是增加人員編制。按當時有關規定,縣級市建制人員編制基數為250人,加上按人口1%-1.4%配備,人員編制可比鎮一級行政編制增加一倍多。各職能部門也可隨著建制升級,各種管理跟不上的問題才能得到解決。其次是增加財政活力,建立縣級市財政體制,設立一級金庫。

  目前,石獅有常住人口62萬,下轄兩個街道7個鎮,2013年GDP總量570.92億元,成為全國百強縣。

  3.兩種路徑的利弊

  21世紀宏觀研究院認為,從長遠來看,鎮改市(縣級市或縣轄市)是大趨勢之一,但具體采取何種模式,各有利弊。

  縣轄市的問題:首先是增加瞭縣和縣轄市間的矛盾。鎮升格為縣轄市後,其在機構設置和編制上雖然比一般鄉鎮多,但隨著縣轄市的發展,其與縣的矛盾會越來越突出。

  第二,實行縣轄市會造成基層政區的混亂。目前,我國已有省-市(州、地區)-縣(縣級市)-鄉(鎮)四級制,再加上縣轄市,不利於推行扁平化的管理模式。而且已有直轄市、地級市、縣級市、副省級市、副地級市等,再出現一個縣轄市,各種標準的界定更為艱難。

  第三,在實際運作中,縣轄市和中心外埠很難設定一個嚴格的標準加以區分。

  而鎮直接改縣級市也有自己的問題。

  首先強鎮剝離會削弱所在縣的經濟實力。很多經濟大鎮是所屬縣的主要財稅來源,若切塊單獨設市,無疑會對該縣的經濟社會發展產生重要的影響,影響縣一級配合改革的積極性。

  第二,"鎮改市"也要面臨一個邊界的確定問題,切塊設市後如果仍以原來鎮的邊界來劃分,很可能一段時間後,"鎮改市"後的城市又重新受制於空間的局限。

  第三,切塊設市也會造成縣級政區的不穩定。在整縣改市過程中,已經將大量的縣改設為縣級市,現在若將縣轄經濟大鎮改設為市,會給省直管縣、地級市的管理增加難度。

  現實中,縣轄市相對能較好地保持縣一級的政區單元基本穩定,受到縣政府的阻力相對更小,改革成本相對較低。

  2014年7月的統計數據顯示,全國共有364個縣級市(不計港澳臺地區),一般屬於地級行政區管轄,其中絕大部分都是根據1983年中央關於區劃的規定,由縣或者區改級而成的縣級市,僅有個別是由鎮升格而來。

  不論何種方式,新型城鎮化都急需一個新的縣改市、鎮改市的標準。

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新聞來源http://bj.house.sina.com.cn/news/2014-11-11/07512979421.shtml


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