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城鎮化過程中鎮改市路徑探索縣轄市還是縣級市
21世紀宏觀研究院分析師 姚建莉
特約分析師 朱藝藝
自從《關於開展國傢新型城鎮化綜合試點工作的通知》下發後，地方再掀起"鎮改市"的熱潮。
實際上，"鎮改市"的提法並不新鮮，從1986年以來，國傢層面就已經多次出臺"鎮改市"的相關政策。雖然1997年曾一度叫停全國范圍內的"撤縣設市"與"撤鎮設市"，但從2004年開始，鎮改市再度被提出。2012年，強鎮林立的浙江率先提出爭取國傢在浙江率先開展撤鎮設市試點。到2014年，國傢新型城鎮化綜合試點啟動，"建立行政創新和行政成本降低的設市模式，選擇鎮區人口10萬以上的建制鎮開展新型設市模式試點工作"的官方表述讓地方重燃地方鎮改市熱情。
多年來，不少地區一直在進行"鎮改市"的探索，路徑主要集中在改縣轄市(現有體制框架內)和縣級市兩大類。比如，浙江、山東、廣東等地，都在有條件的重點鎮開展小城市培育，更多的是類似縣轄市的模式；而福建石獅則是為數極少的，在1987年改縣級市的鎮。
21世紀宏觀研究院發現，"縣轄市"和"縣級市"個案在GDP、財政收入、人口、城市化率、市(鎮)區面積都存在相當差距，鎮改"縣級市"後上述項目增長迅猛。不過，"縣轄市"和台北市小額貸款推薦"縣級市"盡管各有其優勢，但在在改革成本和效果方面也存在著各自的問題。
勞工貸款105年 1.浙江模式--縣轄市
紹興之後，2007年5月，浙江省下發《關於加快推進中心鎮培育工程的若幹意見》，首批選定141個省級中心鎮，賦予中心鎮部分縣級經濟社會管理權限，涉及財政、規費、資金扶持、土地、社會管理、戶籍等10個方面。
在這27個試點中，蒼南縣龍港鎮、溫嶺市澤國鎮、東陽市橫店鎮等均榜上有名。浙江大學公共管理學院教授范柏乃指出，"浙江有很多這樣的地方，經濟規模超過西部的一個縣，但是因為行政級別受限，影響到它的發展。"
試點開始後，樂清市、蒼南縣、平陽縣、東陽市、江山市、蕭山區隨即就實施試點鎮行政區劃調整。
樂清市柳市鎮並入"2鎮1區"，面積增加46平方公裡，人口增加10萬；蒼南縣龍港鎮並入"2鎮1鄉"，面積增加61平方公裡，人口增加10萬人；平陽縣鰲江鎮並入"2鎮3鄉"，面積增加92平方公裡，人口增加6萬人。加上配套的戶籍政策，試點地區人口迅速集聚。
另外，試點鎮的財政自主權都得到瞭擴大。27個試點鎮投資實現30%以上的增長，GDP增速達12%以上，財政收入增長超過18%。
在備受關註的土地要素上，浙江省財政每年下撥10億元專項資金，各縣資金配套比例為1︰3，同時給予試點鎮所在縣(市、區)土地指標切塊總量2%的傾斜。
據浙江省國土廳統計資料顯示，2011年全省共安排小城市培育試點掛鉤周轉指標4119畝，通過切塊指標安排試點鎮新增建設用地計劃指標6152畝。
此外，試點鎮還享受瞭事權下放、人事權改革等兩方面的政策。以溫嶺澤國鎮為例，2012年9月，澤國鎮啟用行政服務中心，公安、地稅、工商等26個部門及單位入駐，由溫嶺市下放至澤國鎮的審批權高達327項。
同時，澤國鎮黨委書記進入溫嶺市委常委，鎮長則列席市政府常務會議，兩人均享受副處級待遇；溫嶺市澤國分所升格為分局，溫嶺市局的副局長兼任澤國分局局長。
但也有地方官員表示，現有體制框架內的試點意義有限，財政、土地指標等盡管獲得瞭政策支持，但依舊不能滿足需求。
2.石獅模式--縣級市
在浙江"擴權強鎮"的基礎上，福建曾突破原有行政框架做出創新，隸屬福建省泉州市的縣級市石獅，是少有的由鎮升格成縣級市的一個典型。
20多年前的一個偏隅小鎮發展到如今的亞洲最大服裝城、全國百強縣，石獅的發展得益於撤鎮設市帶來的"紅利"。
1987年《關於晉江縣石獅鎮升級為縣級市建制的報告》中指出，1986年石獅鎮年工農業總產值和市場商品貿易額均在億元以上，工商稅收入也達1163萬元，全鎮鄉鎮企業592傢，產值9568萬元。
與此經濟體量不相適應的是，由於是鄉鎮一級建制，當時的石獅在行政管理體制、財政管理體制、治安交通管理能力及基礎設施等方面，都受到較多制約。
以工商行政管理部門為例，改市前，全鎮有各類企業592傢，個體商販3000多戶，每年市場商品貿易額超過億元，而鎮工商行政管理部門在編的幹部職工隻有29人。按當時管理體制，處理100元以上的案件，都要報縣工商局審批，常常因結案不及時造成問題。
在這樣的背景下，1987年12月17日，經國務院批準，原屬泉州市晉江縣的石獅、永寧、蚶江鎮和祥芝鄉等四個鄉鎮從晉江縣單獨劃列，建立省轄縣級市，並成為福建省綜合改革試驗區。
撤鎮設市為其帶來的好處，首先是增加人員編制。按當時有關規定，縣級市建制人員編制基數為250人，加上按人口1%-1.4%配備，人員編制可比鎮一級行政編制增加一倍多。各職能部門也可隨著建制升級，各種管理跟不上的問題才能得到解決。其次是增加財政活力，建立縣級市財政體制，設立一級金庫。
目前，石獅有常住人口62萬，下轄兩個街道7個鎮，2013年GDP總量570.92億元，成為全國百強縣。
3.兩種路徑的利弊
21世紀宏觀研究院認為，從長遠來看，鎮改市(縣級市或縣轄市)是大趨勢之一，但具體采取何種模式，各有利弊。
縣轄市的問題：首先是增加瞭縣和縣轄市間的矛盾。鎮升格為縣轄市後，其在機構設置和編制上雖然比一般鄉鎮多，但隨著縣轄市的發展，其與縣的矛盾會越來越突出。
第二，實行縣轄市會造成基層政區的混亂。目前，我國已有省-市(州、地區)-縣(縣級市)-鄉(鎮)四級制，再加上縣轄市，不利於推行扁平化的管理模式。而且已有直轄市、地級市、縣級市、副省級市、副地級市等，再出現一個縣轄市，各種標準的界定更為艱難。
第三，在實際運作中，縣轄市和中心外埠很難設定一個嚴格的標準加以區分。
而鎮直接改縣級市也有自己的問題。
首先強鎮剝離會削弱所在縣的經濟實力。很多經濟大鎮是所屬縣的主要財稅來源，若切塊單獨設市，無疑會對該縣的經濟社會發展產生重要的影響，影響縣一級配合改革的積極性。
第二，"鎮改市"也要面臨一個邊界的確定問題，切塊設市後如果仍以原來鎮的邊界來劃分，很可能一段時間後，"鎮改市"後的城市又重新受制於空間的局限。
第三，切塊設市也會造成縣級政區的不穩定。在整縣改市過程中，已經將大量的縣改設為縣級市，現在若將縣轄經濟大鎮改設為市，會給省直管縣、地級市的管理增加難度。
現實中，縣轄市相對能較好地保持縣一級的政區單元基本穩定，受到縣政府的阻力相對更小，改革成本相對較低。
2014年7月的統計數據顯示，全國共有364個縣級市(不計港澳臺地區)，一般屬於地級行政區管轄，其中絕大部分都是根據1983年中央關於區劃的規定，由縣或者區改級而成的縣級市，僅有個別是由鎮升格而來。
不論何種方式，新型城鎮化都急需一個新的縣改市、鎮改市的標準。
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新聞來源http://bj.house.sina.com.cn/news/2014-11-11/07512979421.shtml
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